Саморегулируемые организации (далее – СРО) представляют собой одну из важнейших форм объединения хозяйствующих субъектов в какой-либо одной сфере деятельности (какого-либо рынка).
Основными нормативными документами, определяющими порядок организации, статус, функции и порядок деятельности СРО являются Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ), ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ (далее – ФЗ о НКО), ФЗ «О саморегулируемых организациях» от 01.10.2007 № 315-ФЗ (далее – ФЗ о СРО).
В соответствии с пдп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ все СРО являются некоммерческими организациями и создаются в организационно-правовой форме ассоциаций (союзов).
Общим вопросам создания, организации, деятельности ассоциаций (союзов) посвящены ст. ст. 123.8 – 123.11 ГК РФ.
Цели, задачи и функции СРО
Отдельные направления деятельности, в которых создаются СРО, ввиду их особой важности выведены из сферы действия ФЗ о СРО, они выделены в специальные группы и подлежат специальному регулированию.
Это касается, прежде всего, двух больших направлений:
1) градостроительной деятельности. Согласно п. 2.1 ст. 1 ФЗ о СРО, вопросы создания, функционирования СРО, создаваемых в сфере градостроительства, подлежат регулированию Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее – ГрК РФ).
2) деятельности в финансовой сфере. В соответствии с п. 3 ст. 1 ФЗ о СРО вопросы организации и деятельности СРО в данной сфере регулируются ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» от 13.07.2015 № 223-ФЗ (далее – ФЗ о СРО в сфере финансового рынка).
Указанные две большие группы, в свою очередь, подразделяются на несколько, в зависимости от конкретного вида деятельности, осуществляемой хозяйствующим субъектом.
Кроме того, особенности организации и деятельности СРО в отдельных сферах закрепляются специальными отраслевыми нормативными правовыми актами.
Так, например, создание СРО в сфере рекламы, их задачи и функции предусмотрены ФЗ «О рекламе» от 13.03.2006 № 38-ФЗ, СРО, создаваемых в сфере аудита – ФЗ «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 № 307-ФЗ и т.д.
В соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ о СРО под саморегулированием понимается деятельность, которая:
1) осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности;
2) является самостоятельной и инициативной;
3) заключается в разработке правил и стандартов, соблюдение которых является обязательным для членов конкретной СРО, а также в осуществлении контроля со стороны СРО за соблюдением указанных правил и стандартов членами СРО.
Общими целями СРО как некоммерческих организаций, создаваемых в форме ассоциаций (союзов), согласно п. 1 ст. 123.8 ГК РФ, являются:
1) представление и защита общих, в том числе профессиональных, интересов входящих в них членов;
2) достижение общественно-полезных целей;
3) иные цели, которые не противоречат закону и имеют некоммерческий характер.
Более подробно примерные цели создания и деятельности, функции отдельных видов СРО определяются ФЗ о СРО, ФЗ о СРО в сфере финансового рынка, специальных федеральных законах о СРО в отдельных сферах.
В соответствии со ст. 6 ФЗ о СРО функциями СРО являются утверждение условий членства в организации, контроль за соблюдением членами организации требований законодательства и условий указанных условий членства, применение, в порядке установленном законодательством и документами СРО, мер дисциплинарного воздействия на своих членов, представление интересов членов СРО в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления и т.д.
Согласно ст. 2 ФЗ о СРО для организаций в сфере финансового рынка обозначены такие цели создания и деятельности, как развитие финансового рынка РФ, содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы РФ, реализация экономической инициативы членов СРО, представление и защита интересов членов СРО в ЦБ РФ, органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах и т.д.
Как указывалось выше, для отдельных, конкретных видов деятельности цели, задачи и функции соответствующих СРО определяются специальными федеральными законами.
Наконец, конкретные цели, задачи и функции для каждой отдельной СРО определяются в уставах СРО, но, при этом они должны отвечать и не могут противоречить тем целям и задачам, которые определены законодательством.
История саморегулируемых организаций в России
Необходимость появления СРО в России была осознана государством и участниками рынка в начале 90-х годов прошлого века и была обусловлена несколькими причинами.
Так, в этот период стало очевидным, что при формировании рыночных отношений не все вопросы регулирования на каком либо конкретном рынке могут быть решены только государством и вообще должны им решаться путем принятия специальных законодательных мер.
Ряд функций по обеспечению единообразности документооборота и приняли на себя первые СРО.
В этой связи, очевидно, что первые СРО создавались на рынках, которые в то время находились в стадии формирования и переживали особенно бурный рост, прежде всего финансовом рынке, рынке ценных бумаг.
Например, в мае 1994 года была создана первая такая организация на финансовом рынке – Профессиональная ассоциация участников фондового рыка (ПАУФОР).
Целью создания указанной СРО являлась разработка и утверждение специальных стандартов, которые должны были использоваться участниками рынка ценных бумаг, установление единых требований для участников рынка и осуществление контроля за соблюдением указанных стандартов и требований. Первыми членами данной СРО являлись более 10 наиболее крупных участников рынка, осуществлявших и обеспечивавших значительную часть сделок с ценными бумагами.
Отметим, что одной из важнейших целей создания указанной СРО являлась и собственно организация торговли ценными бумагами между ее членами, которая позднее была переведена в Российскую Торговую Систему.
Также, в 1994 году была создана Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД), а в 1996 году – Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР), которая создавалась на базе ПАУФОР уже в качестве собственно СРО.
Новый этап в развитии указанных СРО наступил с принятием в 2015 ФЗ о СРО в сфере финансового рынка.
Отметим, что с принятием ФЗ о СРО в сфере финансового рынка существенно изменены и полномочия самих СРО.
Так, например, если ранее решение вопросов по принятию стандартов, правил деятельности входящих в СРО членов, относились к компетенции СРО, то, согласно указанному закону СРО осуществляет только функцию по разработке стандартов, правил, а их утверждение отнесено к компетенции ЦБ РФ.
Не менее обширна история создания и деятельности СРО и в других сферах.
Так, например, первая организация, объединившая участников рынка услуг по оценке (СРО «Российское общество оценщиков») была создана в 1993 году.
Позднее Российское общество оценщиков, в связи с вступлением в силу ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 09.07.1998 № 135-ФЗ, приобрело официальный статус саморегулируемой организации, а в 2007 году было внесено в Единый государственный реестр СРО.
Также, в 2002 году была создана одна из крупнейших СРО, объединяющая арбитражных управляющих – Российский Союз Саморегулируемых Организаций Арбитражных Управляющих.
Наконец, отметим, что существенные изменения в статусе, полномочиях и деятельности СРО произошли в связи с принятием в 2007 году ФЗ о СРО и в таком виде СРО создаются и осуществляют свою деятельность в настоящее время.
Виды СРО
Как указывалось выше, среди всех СРО, прежде всего, выделяются две большие группы: СРО в сфере градостроительства и СРО на финансовом рынке.
Указанные группы подлежат специальному правовому регулированию. Соответственно, вопросы правового положения, организации и деятельности СРО в градостроительной сфере регулируются, прежде всего, ГрК РФ, а в финансовой сфере – ФЗ о СРО на финансовом рынке.
Вопросы организации и деятельности СРО, не входящих в указанные две группы, регулируются ФЗ о СРО.
В свою очередь указанные две группы СРО делятся на несколько видов в зависимости от конкретных сфер (видов) деятельности, осуществляемой членами СРО.
Виды деятельности, по которым создаются СРО в сфере градостроительной деятельности, определены ст. 55.3 ГрК РФ; соответственно указанной статьей определены и три вида СРО. К таким видам СРО, в частности, относятся:
1) СРО, объединяющие членов, осуществляющих инженерные изыскания;
2) СРО, объединяющие членов, осуществляющих подготовку проектной документации;
3) СРО, объединяющие членов, осуществляющих строительство.
Виды деятельности и, соответственно, виды СРО в финансовой сфере определены п. 1 ст. 3 ФЗ о СРО в сфере финансового рынка.
Указанной статьей предусмотрено 16 направлений деятельности организаций на финансовых рынках: брокерская деятельность, дилерская деятельность, депозитарная деятельность и т.д.
Кроме того, в соответствии со ст. 2 ФЗ от 20.12.2017 № 397-ФЗ данный перечень с 01.01.2018 года дополняется еще одним видом деятельности – деятельность инвестиционных советников.
Следует обратить внимание, что при рассмотрении вопроса о связи между осуществляемой деятельностью и видом конкретной СРО возможны два варианта.
Во-первых, СРО может создаваться для объединения субъектов, осуществляющих различные виды деятельности. Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 ФЗ о СРО в сфере финансового рынка, статус СРО может быть приобретен организацией для объединения субъектов, осуществляющих несколько видов финансовой деятельности. Например, НАУФОР обладает правами СРО в отношении лиц, осуществляющих брокерскую деятельность, дилерскую деятельность, депозитарную деятельность и т.д.
Во-вторых, если для осуществления двух разных видов деятельности законом предусмотрена обязательность членства в различных СРО, лицо должно быть членом разных соответствующих СРО. Такие разъяснения, в частности, дало Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ в своем письме от 30.01.2018 № 2890-ХМ/08.
Отдельную, не входящую в вышеуказанные группы (виды) СРО, составляют организации, создаваемые для объединения субъектов, осуществляющих иные виды деятельности, не связанные с градостроительством или финансовой деятельностью.
Как указывалось выше, специально выделены СРО, действующие в сфере оценочной деятельности, аудиторской деятельности и т.д.
Соответственно, указанные СРО создаются и действуют на основании и в порядке, предусмотренном специальными федеральными законами.
Так, например, ст. 21 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» 26.10.2002 № 127-ФЗ предусмотрено создание СРО арбитражных управляющих, в соответствии с гл. 6 ФЗ «О теплоснабжении» от 27.07.2010 № 190-ФЗ создаются и функционируют СРО в сфере теплоснабжения и т.д.
Финансирование деятельности, имущество СРО, компенсационный фонд
Финансирование деятельности СРО осуществляется в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций.
По общему правилу финансирование деятельности СРО обеспечивается за счет:
1) взносов членов организации;
2) использования имущества организации.
При этом, важно, что СРО, в соответствии с законодательством, являются собственниками своего имущества (п. 3 ст. 123.8 ГК РФ).
Из этого вытекает одна из особенностей СРО – по общему правилу ни организация, ни ее члены не отвечают по обязательствам друг друга, если иное не предусмотрено законом.
Взносы членов СРО могут быть вступительными, регулярными и специальными.
ГК РФ специально предусмотрено, что внесение взносов является одной из обязанностей членов СРО.
Для СРО, создаваемых в сфере финансового рынка, предусмотрено, что формирование имущества СРО может производиться за счет вступительных и членских взносов, добровольных взносов и пожертвований, доходов от использования собственных денежных средств СРО и других источников, не противоречащих законодательству.
Порядок определения размера и порядок внесения членских взносов определяются уставом организации, а дополнительных – уставом и решением высшего органа конкретной СРО (п. 2 ст. 123.11 ГК РФ).
Так, например, в Ассоциации «Саморегулируемая Организация Арбитражных Управляющих «Меркурий» вступительный взнос составляет 15 тыс. рублей.
В указанной Ассоциации предусмотрены два вида регулярных взносов. Первый, т.н. «постоянный ежемесячный взнос», уплачивается арбитражными управляющими-членами указанной СРО, его размер составляет 5 тыс. рублей в месяц. Второй вид ежемесячного взноса – «прогрессивный ежемесячный взнос» подлежит уплате в случае утверждения решением арбитражного суда члена указанной СРО арбитражным управляющим в деле о несостоятельности (банкротстве). Размер прогрессивного ежемесячного взноса, при этом, определяется по специальной формуле исходя из нескольких факторов:
1) установленного судом размера вознаграждения арбитражного управляющего;
2) срока, на который назначен арбитражный управляющий;
3) процедуры банкротства (наблюдение, финансовое оздоровление и т.д.).
Свой порядок определения размера регулярного взноса и его уплаты установлен в НАУФОР; размер взноса при этом зависит от двух факторов: 1) вид деятельности члена СРО и 2) размер собственных средств члена СРО.
Т.к. для определения размера собственных средств и, соответственно, размера членского взноса используются данные отчетности члена СРО на последнюю отчетную дату, регулярный членский взнос, в отличие от СРО арбитражных управляющих является не ежемесячным, а годовым.
Как указывалось выше, по общему правилу СРО и входящие в них члены не отвечают по обязательствам друг друга.
Однако, многие СРО предусматривают создание т.н. «компенсационных фондов», которые используются для обеспечения исполнения обязательств членов СРО перед третьими лицами, минимизации рисков третьих лиц при осуществлении членами СРО своей деятельности.
Это касается в первую очередь тех СРО, которые создаются на основе принципа «обязательного членства» (т.е. членство в которых является обязательным условием для осуществления того или иного вида деятельности), и деятельность членов которых имеет особенно важный характер.
Например, статьей 25.1 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», предусмотрено, что в СРО арбитражных управляющих должны быть сформированы компенсационные фонды.
Целью их создания, согласно указанному ФЗ, является компенсация ущерба, причиненного третьим лицам в результате деятельности арбитражных управляющих.
При этом, размер компенсационного фонда не может быть меньше 20 миллионов рублей, а взнос каждого члена СРО арбитражных управляющих в указанный фонд – не менее 200 тыс. рублей.
Также, например, обязательное создание компенсационного фонда предусмотрено в каждой СРО оценщиков (ст. 24.6 ФЗ «Об оценочной деятельности»).
Законом предусмотрено, что обязательный взнос в компенсационный фонд каждого члена таких СРО, должен составлять не менее 30 тыс. рублей.
В градостроительной сфере также предусмотрено создание подобных фондов. Так, согласно ст. 55.4, ст. 55.16 ГрК РФ, в соответствующих СРО создаются специальные «компенсационные фонды возмещения вреда».
Компенсационные фонды имеют специальный правовой режим – использование их средств на иные, кроме выплат компенсаций цели, невозможно.
При этом, порядок осуществления компенсационных выплат определяется законодательством и уставами СРО.
Кто должен вступать в СРО, условия членства, как вступить
По общему правилу участие (членство) в СРО для субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности является добровольным, т.е. решение об этом принимается субъектами самостоятельно (п. 1 ст. 5 ФЗ о СРО).
Однако, та степень важности, которую придает государство деятельности СРО, подчеркивается не только принятием специальных законов об их организации и деятельности – в некоторых случаях наличие членства в СРО непосредственно влияет на возможность лица осуществлять тот или иной вид деятельности.
Так, например, если по общему правилу правосубъектность коммерческих организаций является общей, т.е. такая организация может осуществлять любые виды деятельности, то, согласно ч. 3 п. 1 ст. 48 ГК РФ, для осуществления юридическими лицами отдельных видов деятельности предусмотрено обязательное условие – такое юридическое лицо должно являться членом соответствующей СРО.
Одним из последствий нарушения указанного правила является то, что, если для исполнения заключенного договора одна из его сторон должна состоять в СРО в какой либо сфере, то в случае, если такая сторона договора не является членом СРО, другая сторона вправе потребовать не только расторжения договора, но и возмещения причиненных убытков (п. 3 ст. 450.1 ГК РФ).
Кроме того, в соответствии с пдп. 2 п. 3 ст. 61 ГК РФ осуществление юридическим лицом деятельности без членства в СРО либо без выданного СРО обязательного свидетельства о допуске к выполнению такого вида работ, если членство (наличие свидетельства о допуске) признается обязательным условием осуществления деятельности, является основанием для ликвидации такого юридического лица.
Некоторые последствия нарушения правила об обязательности участия в СРО предусмотрены и специальными федеральными законами, регулирующими деятельность в отдельной сфере.
Так, например, согласно пдп. 12 п. 1 ст. 39.1 ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 № 39-ФЗ, профессиональный участник рынка ценных бумаг может быть лишен Центральным Банком РФ лицензии на осуществление деятельности на рынке ценных бумаг, если будет нарушено требование об обязательном членстве в соответствующей СРО.
Направления деятельности, для осуществления которых необходимо членство в соответствующей СРО, определены федеральным законодательством.
Например, обязательное членство в СРО необходимо для лиц, осуществляющих деятельность на финансовом рынке (ст. 1 ФЗ о СРО на финансовом рынке),
В соответствии с законодательством в настоящее время обязательное членство в СРО предусмотрено, например, для лиц, осуществляющих деятельность на финансовом рынке (ст. 1 ФЗ о НКО в сфере финансового рынка), деятельность в градостроительной сфере (ст. 55.8 ГрК РФ) и т.д.
Для вступления в СРО заинтересованное лицо должно отвечать некоторым требованиям, которые устанавливаются законодательством и уставами соответствующих конкретных СРО.
Требования, предъявляемые к лицам, производящим оценку финансовых рисков, рисков финансовых обязательств определяются п. 1 ст. 7 ФЗ «Об актуарной деятельности в Российской Федерации» от 02.11.2013 № 293-ФЗ. К таким требованиям, в частности, относятся:
наличие высшего математического и (или) экономического образования;
отсутствие неснятой или непогашенной судимости за экономические преступления или преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие.
Отметим, что, в соответствии с п. 3 указанной статьи, соответствующим СРО актуариев предоставлено право устанавливать собственные, не предусмотренные законом требования.
Аналогичное требование об отсутствии неснятой или непогашенной судимости предъявляется к лицам, вступающим в СРО оценщиков (ст. 24 ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»).
Кроме того, для оценщиков ст. 24.6 и ст. 24.7 указанного Федерального закона предусмотрена обязанность по заключению договора страхования ответственности перед третьими лицами на сумму не менее 300 тыс. рублей.
Допуск СРО, осуществляемая сертификация
Для осуществления некоторых видов деятельности помимо собственно членства в СРО, заинтересованные лица должны получить специальный допуск (разрешение, квалификационный аттестат).
Очевидно, что требование по наличию специального допуска вызвано повышенной степенью важности осуществляемой деятельности и степенью риска при ее осуществлении.
Так, например, согласно пдп. 3 п. 3 ст. 24 ФЗ «О теплоснабжении» одной из обязанностей СРО в сфере теплоснабжения является разработка и утверждение требований к свидетельствам о допуске к работам, которые влияют на безопасность объектов теплоснабжения.
При этом, ст. 25 указанного ФЗ определены минимальные требования к выдаче свидетельств о допуске. К ним, в частности, относятся требования к наличию специального образования и стажа работы в сфере теплоснабжения не менее 5 лет, требования к повышению квалификации не реже, чем 1 раз в 5 лет.
Отметим, что с принятием ФЗ от 02.06.2016 № 172-ФЗ для вступления в члены СРО оценщиков необходимо наличие квалификационного аттестата, а оценщики, которые являлись членами СРО оценщиков до 2017 года, соответственно, обязаны получить такой квалификационный аттестат.
Наконец, особо выделяются требования, предъявляемые к лицам, осуществляющим деятельность в сфере градостроительства (ст. 55.5 ГрК РФ).
Ограничения и контроль саморегулируемых организаций
Вопросам ограничений, которые существуют как для самих СРО, так и их членов, уделяется особое внимание.
Очевидно, что включение в ряд федеральных законов норм об ограничениях и порядке осуществления контроля продиктовано, прежде всего, тем, что, как указывалось выше, необходимость в создании СРО была вызвана, в том числе, невозможностью и нецелесообразностью осуществления контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов непосредственно государством.
Ряд ограничений призван обеспечить независимость самих СРО.
Так, например, согласно п. 13 ст. 3 ФЗ о СРО в сфере финансового рынка СРО не может являться членом другой СРО, согласно ст. 19 указанного ФЗ СРО не вправе приобретать акции, облигации, выпущенные ее членами и т.д.
Следует обратить внимание, что ограничения установлены не только для самих СРО, как юридических лиц, но и на должностных лиц СРО. Так, согласно ст. 19 указанного ФЗ, руководитель СРО не вправе приобретать ценные бумаги, выпущенные членами СРО и т.д.
Указанной статьей также предусмотрено требование о том, что во внутренних документах СРО должны быть предусмотрены меры по предотвращению конфликта интересов самой СРО, ее работников.
Контроль за соблюдением СРО законодательства и ограничений осуществляется специально уполномоченными государственными органами и иными лицами.
Например, помимо общего надзора и контроля за деятельностью СРО, осуществляемого органами Прокуратуры РФ, ФНС РФ и т.д., существует т.н. специальный контроль.
В отношении СРО, создаваемых в сфере финансового рынка такие функции специального надзора и контроля осуществляются ЦБ РФ.
При этом, учитывая ту роль, которую играют СРО в настоящее время, законодательством достаточно подробно указаны как основания для проведения контроля, так и порядок проведения.
Так, пунктом 15 ст. 55.6 ГрК РФ предусмотрено, что в отношении каждого члена СРО, создаваемой в сфере градостроительства, должно вестись специальное дело, в которое, в том числе, входят документы о результатах проверок его деятельности.
